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Le rôle de l'épouse du Président de la République en droit français

Le rôle de l'épouse du Président de la République en droit français

Auteur : GOVERNATORI Jean-Joël
Publié le : 09/05/2012 09 mai mai 05 2012
Actualités du cabinet
Collectivités / Services publics / Fonction publique / Personnel administratif

L’élection de Monsieur François Hollande le 6 mai 2012 à la Présidence de la République Française pose à nouveau la question du statut de son épouse.

Quel est le statut de la Première Dame de France?Il est des questions en droit dont l’acuité se renouvelle avec le temps. La place de l’épouse du Président de la République en fait partie. L’élection de Monsieur François Hollande le 6 mai 2012 à la Présidence de la République Française pose à nouveau la question du statut de son épouse.

En l’espèce, la problématique doit être formulée autrement : quel est le rôle de la concubine du Président de la République qui est journaliste politique.

Ce nouveau couple élyséen doit être l’occasion de penser le statut de la Première Dame de France.

M. V. Giscard d’Estaing au cours du conseil des ministres du 24 janvier 1979 a honoré la mémoire de Mme Michèle Auriol au motif qu’elle avait assuré à l’Élysée la fonction de Première dame de France (1) par la gestion domestique de la maison présidentielle et surtout par l’instauration d’un actif service social. Le(a) conjoint(e) du Président de la République n’a jamais eu de statut constitutionnellement ou légalement reconnue, que ce soit sous la Troisième, la Quatrième ou la Cinquième République.

La question du rôle et de la place de l’épouse du Président de la République n’a de cesse de se poser dans la mesure où ses prérogatives dépassent largement le cadre du protocole sans que ne lui soient attribués ni un titre officiel, ni un statut. Le mouvement de cristallisation de la figure de l’épouse du Chef de l’Etat n’a pas été lancé par le mandat de Nicolas Sarkozy. Ce phénomène trouve ses racines dès la Troisième République (2) mais il est vrai que la qualité de « femme de Président » a trouvé une résonance particulière depuis le début de la Ve République (3).

L'épouse du Président a souvent été dénommée « la présidente » jusqu’à la féminisation des noms de métiers qui réserve ce titre à l’hypothèse où une femme serait élue à la fonction présidentielle (4). Les médias français emploient encore l'expression tirée du lexique américain de « Première Dame » pour désigner l'épouse du Président de la République française. Il convient de préciser que ce vocable n’est pas un titre officieux nouveau dans l’histoire de France, on retrouve cette expression afin d’identifier le premier personnage féminin dans l'ordre protocolaire tel que la reine, l'impératrice, la régente ou bien la mère du régent (5).

Martha Washington a enclenché le processus d’une institutionnalisation au XVIIIe siècle des « First Ladies », celles-ci occupent certes des fonctions publiques, mais des fonctions encore mal définies dans la sphère politique américaine. M. C. Sferrazza Anthony, auteur d'un ouvrage en deux volumes intitulé « First Ladies : The Saga of the Presidents. Wives and Their Power » (6), explique comment certaines d'entre elles ont joué un rôle particulier en fonction de leurs centres d'intérêt et de leur époque.

Le rôle de l’épouse du Président des États-Unis a évolué dans le temps pour passer de celui de maîtresse de maison de la Maison Blanche à celui de conseillère de l’ombre. La « Première Dame » peut exercer une influence sur les décisions politiques. Si sa qualité de collaboratrice du pouvoir ne dépasse pas le cadre des loges, cela n’intéresse pas le droit mais lorsqu’elle devient l’alter ego du Président, cette exposition politique et juridique nécessite un cadre statutaire dans tout État moderne.

Ce débat a été soulevé aux USA lors de la présidence Roosevelt. En effet, Franklin Roosevelt, était atteint de la poliomyélite, maladie invalidante et son épouse, Eleanor Roosevelt, Roosevelt, endossa un rôle institutionnel essentiel et deviendra, selon sa propre expression, « les yeux et les oreilles du Président ». Plus tard, à l’occasion du sommet Reagan-Gorbatchev à Genève en novembre 1985, les médias américains ont couvert la rencontre de manière à laisser supposer qu’il s’agissait d’un sommet étatique entre Nancy Reagan et Raïssa Gorbatchev.

En France, le statut du conjoint du Président de la République est un serpent de mer qui ressurgit parfois au moment des questions écrites ministérielles afin de pointer du doigt l’inconfort dans laquelle est placée l’épouse du Président dans son action politique et médiatique. Par exemple, à la suite du rôle diplomatique joué par Mme Cécilia Sarkozy, alors épouse du Président, dans l’affaire des infirmières bulgares, M. P. Devedjian, secrétaire de l’UMP, plaida pour qu’« on aborde la question du statut du conjoint du chef de l’État dans la réflexion lancée sur la réforme des institutions » (7). Cette proposition ne fut pas suivie d’effet, il n’empêche que ces déclarations sont troublantes alors que même dans les monarchies, une reine consort, c’est-à-dire l’épouse d’un roi, ne possède pas de pouvoir, seulement un titre. La République souhaiterait-elle aller plus loin encore que la conception monarchique du pouvoir ?

Pour certains auteurs, l’émergence ou plutôt l’enracinement de la fonction de couple présidentiel invite à repenser la fin de mandat présidentiel à une fin de règne (8). Il serait alors plus cohérent à l’heure de la médiacratie et à l’ère du « tout-transparence » de doter expressément l’épouse du Chef de l’État, dont la place dans l’entourage présidentiel n’est pas négligeable, d’un titre officiel et surtout d’un statut pour mettre fin à l’ambiguïté du rôle de la Première Dame de France qui entend sortir des coulisses alors que le script la cantonne au mieux à jouer un personnage de l’ombre (I). L’institutionnalisation du conjoint du Président n’en resterait pas moins une action ambivalente au regard de sa faisabilité ainsi que de son utilité (II).

I. L’ambivalence du rôle de l’épouse du Président de la République
Dans un entretien accordé par M. Nicolas SARKOZY, Président de la République, au quotidien « Le Figaro », le 7 juin 2007, le chef de l’État est revenu sur son engagement à définir le rôle de son épouse après son élection (9). Il aborde cette problématique en ces termes : « Nous en parlons beaucoup, elle et moi. Elle aura l’occasion d’exposer sa vision de son rôle d’ici peu, lorsque les choses seront définitivement calées ».

Aussi, le statut du conjoint du Président de la République ne sera pas encore traité, semble-t-il, par le droit. Si l’on se rapporte à la Constitution, son épouse n’a pas d’existence juridique, seuls quelques textes abordent la question de la place et du rôle du conjoint du chef de l’État (A). Cette absence de consécration officielle n’a pas empêché, historiquement, les conjointes des Présidents successifs de la Ve République de marquer de leur empreinte le mandat présidentiel de manière très différente mais toutefois significative. Plus qu’un inconfort ou un avantage, c’est toute l’ambivalence d’un rôle où rien n’est écrit (B).


A. Une fonction juridiquement très limitéeLes fonctions de l’épouse du Président de la République sont quasiment inexistantes, outre les attributs protocolaires suivants lesquels la Première Dame de France est toujours présente lors des dîners officiels au palais de l’Élysée et souvent lors de voyages diplomatiques à l’étranger. Ce point doit être précisé puisqu’en vertu du décret du décret n° 89-655 du 13 septembre 1989 relatif aux cérémonies publiques, préséances, honneurs civils et militaires (10), le conjoint du Président de la République ne disposerait d’aucun privilège protocolaire.

En effet, si le protocole est « l’expression de l’ordre dans la République » pour reprendre la définition du Général de Gaulle (11), l’épouse du Président ne bénéficiant d’aucun statut, elle ne peut recevoir les honneurs du protocole de la République. En revanche, si les règles protocolaires ont pour objet de « fixer par un ordre visible la hiérarchie invisible de l’ordre propre à chaque société » (12), par son rôle de l’ombre en sa qualité de compagne, elle doit pouvoir profiter des préséances. C’est pourquoi, oublier par le droit écrit des préséances, le conjoint du chef de l’État emprunte à son époux son rang protocolaire sur la base d’un droit coutumier, pourrait-on affirmer.

Le protocole n’est pas l’apanage d’un ordre politique intemporel, intangible. « On a l’impression qu’il est très stable dans le temps, car il fixe des normes formelles et rigides appelées à durer. On s’aperçoit, en réalité, que son usage s’est souvent adapté aux intérêts stratégiques des gouvernants », explique M. Y. Deloye, Professeur de sciences politiques à l’université de Strasbourg et organisateur d’un colloque sur le sujet en 1996 (13).

Par exemple, lors de l’arrivée du Président M. B. Eltsine en France en février 1992, le couple présidentiel russe est accueilli sur le tarmac par le couple présidentiel français (14). Aussi, lors de la Garden Party du 14 juillet 2003, l’ancien Président sud-africain, M. N. Mandela est entouré des époux Chirac sur le perron de l’Élysée (15).

Le titre d’épouse du Président de la République est utilisé rarement dans les textes de la République sous réserve de l’article 19 de la loi de finances du 3 avril 1955 qui accorde à la veuve des anciens présidents la moitié de leur dotation. Elle ne bénéficie pas d’une présomption de mandat à l’instar du conjoint collaborateur en matière commerciale (16).

MM. Avril et Gicquel relèvent que l’épouse du chef de l’État n’a aucune attribution personnelle se contentant d’assister le président notamment en le représentant à l’occasion de certaines cérémonies. Même s’il n’est pas encore Président, Charles de Gaulle, en 1940, associe son épouse Yvonne de Gaulle à un reportage visant à le faire connaître au Royaume-Uni comme le véritable chef d’État de la France.

En 2003, M. A. Montebourg attire l’attention de M. le Premier Ministre quant à l’évolution inquiétante du budget de la Présidence de la République lors d’une séance de l’Assemblée nationale. Il rappelle que le déplacement de l’épouse du Président en présence de nombreux membres de différents cabinets (présidence et services du Premier Ministre) ainsi que de sa personne « pose un véritable problème éthique quant à l’utilisation de fonds publics dans le cadre de déplacements ne correspondant nullement à l’activité politique et diplomatique de la France ». Ce parlementaire s’appuie sur des informations journalistiques aux termes duquel le coût du déplacement aurait atteint 100 000 euro en règlement de ces deux journées au Saint-Siège pour l’ensemble de la délégation accompagnant l’épouse du Président de la République (17).

Le Premier Ministre en réponse déclare que « le déplacement au Saint-Siège du mois d’octobre 2003 a été conçu pour permettre une représentation de la France au plus haut niveau à l’occasion des cérémonies marquant le vingt-cinquième anniversaire de l’accession du pape Jean-Paul II au Pontificat et également la béatification de Mère Teresa. Ce voyage officiel du Premier ministre a été organisé conformément aux règles en usage, l’épouse du chef de l’État assurant la représentation personnelle du Président de la République aux côtés du chef du Gouvernement » (18).

Aussi, selon un usage, l’épouse du Président de la République aurait pour fonction un mandat de représentation du Chef de l’État. À notre sens, il est difficile de parler d’usage républicain en ce qui concerne les fonctions de représentation du chef de l’État par son épouse car à compter de la Troisième République, la Présidence de la République est notamment composée d’une maison civile et militaire qui « a pour mission de fournir un travail de bureau et de représenter le chef de l’État dans les cérémonies » (19). Cette fonction est dévolue à un organe spécialement dédié.

À l’occasion de réponse ministérielle circonstanciée, l’inexistence juridique de l’épouse du Président de la République est flagrante. Ainsi, à la question écrite n° 91667 posée à M. le Premier Ministre suivant laquelle M. R. Dosière « aimerait connaître le nombre global de véhicules et de chauffeurs directement affectés, d’une part, au service du Président et, d’autre part, au service de l’épouse du Président » (20), le chef du gouvernement indique que « le montant des primes d’assurance de l’ensemble des véhicules composant le parc automobile de la Présidence de la République acquitté en 2005 s’élève à 88 398,46 euros. Deux chauffeurs sont affectés au service du Président de la République » (21). La référence à l’institution du Président de la République alors que la question portait sur le couple présidentiel traduit l’inexistence institutionnelle du conjoint du chef de l’État. Cette question ne pouvait en fait appeler qu’une réponse de ce type au regard du texte constitutionnel éludant toute notion de couple présidentiel.

Dans le même sens, en mai 2006, le même parlementaire M. R. Dosière demande à M. le Premier ministre « le nombre de collaborateurs affectés auprès de l’épouse du Président de la République et les fonctions qu’ils occupent. Il aimerait connaître le montant global des aides sociales accordées par l’épouse du Président, au cours de la dernière année connue, en faveur des personnes en difficulté » (22). Ce dernier répond en soulignant que « tous les personnels affectés à la Présidence de la République sont des collaborateurs du chef de l’État. 293 444 euros ont été affectés en 2005 aux aides financières accordées, au nom du chef de l’État, aux personnes en difficultés financières sur rapport des services sociaux locaux » (23).

Il découle de ce qui précède que si le conjoint du chef de l’État a une action politique ou sociale, cette intervention est juridiquement imputée à l’action présidentielle, car son épouse n’ayant aucun statut juridique, elle n’a aucune compétence à intervenir dans l’ordre politique et juridique. Elle ne fait pas partie de l’« administration présidentielle », d’où l’exclusion de toute référence à la personne du conjoint dans les écrits gouvernementaux.

À la lecture de certaines réponses ministérielles, il se profile l’idée d’une intégration officielle du conjoint du chef de l’État dans l’institution de la Présidence de la République. Par exemple, le même M. R. Dosière a souhaité savoir « si les heures de vol correspondant au récent déplacement en Afghanistan de l’épouse du Président de la République en compagnie du ministre des affaires étrangères ont été affectées à la Présidence de la République ou au ministère des affaires étrangères » (24).

Le Ministre de la Défense lui répond en notant que « les heures de vol effectuées par l’escadron de transport, d’entraînement et de calibrage (ETEC) à l’occasion du déplacement évoqué par l’honorable parlementaire ont été affectées à la Présidence de la République ». Il poursuit en précisant qu’« à l’occasion de ce déplacement en Afghanistan, du 7 au 9 avril 2006, le ministre des affaires étrangères, l’épouse du Président de la République et le président afghan ont inauguré à Kaboul, le 8 avril, l’Institut médical français pour l’enfant. Ce projet, lancé en 2001 par l’organisation non gouvernementale française « la Chaîne de l’espoir », avait reçu le soutien de l’épouse du Président de la République, qui avait posé la première pierre de l’institut en mai 2003 » (25).

L’intérêt de cette réponse est de viser expressément l’épouse du Président de la République et non d’employer le terme général de la Présidence de la République. C’est un signe d’existence, sinon juridique, politique de ce personnage de la République. Cette réplique du Ministre de la Défense étaye la thèse d’une forme de bicéphalisme de la fonction présidentielle sans que le conjoint du Chef de l’Etat ne soit l’alter ego de ce dernier.

L’inexistence officielle de la figure de Première Dame de France dans les institutions de la République a également des conséquences sur la place de celle-ci non pas dans la sphère publique mais dans la vie privée notamment sur l’étendue des droits subjectifs de l’épouse du chef de l’Etat. En effet, la non reconnaissance de la fonction d’épouse du Président de la République rejaillit sur sa situation matrimoniale puisque celle-ci n'est pas libre de divorcer pendant toute la durée du mandat présidentiel (26) dans la mesure où le Président de la République bénéficie d’une immunité juridique à l’exception des « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat » (27).

C’est encore le couple Nicolas / Cécilia Sarkozy qui a mis sur le devant de la scène politique et juridique la problématique de l’impossible divorce du couple présidentiel au moment où la commission Balladur sur la réforme des institutions de la Ve République débattait de la question du statut pénal du chef de l’Etat.

Le statut particulier de ce dernier tel qu'il est consacré aux articles 67 et 68 de la Constitution emporte une inégalité de droits et de responsabilités de caractère civil des époux entre eux lors de la dissolution du mariage. Ainsi, à côté de l'inexistence de la fonction d'épouse du Président de la République en droit français, le statut même d'épouse est remis en cause par les dispositions constitutionnelles (28). Au regard de la relativisation de la liberté matrimoniale de la Première Dame de France, il est loisible d’affirmer qu’en ce qui concerne les droits de la femme, la First Lady française est reléguée en dernière position.

Enfin, dans une hypothèse particulière, l’épouse du Président de la République est assimilée à une autorité administrative et judiciaire. M. J.-L. Debré, alors député de l’Eure, s’est interrogé sur la validité de la circulaire du 2 février 1982 du directeur de l’administration pénitentiaire suivant laquelle « il est reconnu par une tradition républicaine solidement établie que l’épouse du chef de l’État intervient en qualité d’autorité morale et constitue un recours ultime pour l’ensemble des citoyens ». En conséquence, le directeur demandait aux responsables pénitentiaires de faire bénéficier l’épouse du Président de la République des dispositions de l’article D 262 du code de procédure pénale qui prévoit que les détenus peuvent adresser des lettres sous pli fermé et en échappant à tout contrôle, aux « autorités administratives ou judiciaires ». Il en résulte clairement selon le futur Président du Conseil constitutionnel que l’épouse du Président de la République est aujourd’hui considérée par le ministère de la justice comme une « autorité administrative » à part entière et « ce ne peut évidemment l’être qu’au mépris de toute la tradition républicaine » (29).

Le Garde des sceaux rétorque que « le principe de la liberté de correspondance, tel qu’il est reconnu par les dispositions du code de procédure pénale aux personnes détenues, doit recevoir l’application la plus large possible, et les limitations apportées à ce principe ne peuvent être que celles initialement prévues par les textes…….L’article D. 262 du code de procédure pénale prévoit que les détenus peuvent adresser aux autorités administratives et judiciaires des lettres sous pli fermé et qui échappent à tout contrôle……..La liste des autorités administratives et judiciaires fixée par circulaire comprend bien évidemment le Président de la République, mais cette possibilité d’envoi sous pli ferme au Président de la République s’entend comme englobant les membres du cabinet présidentiel ainsi que l’épouse du Président de la République. Certes, le conjoint du chef de l’État n’est pas au sens juridique et constitutionnel du terme ni une autorité administrative ni une autorité judiciaire. Toutefois, compte tenu d’une tradition républicaine solidement établie, l’épouse du chef de l’État intervient non à titre d’autorité administrative investie de pouvoir mais en qualité d’autorité morale a laquelle se sont toujours adresses les citoyens. Dès lors, il apparaît opportun de laisser aux détenus la liberté d’adresser du courrier sous pli fermé à l’épouse du Président de la République » (30).

Cette qualité juridique reconnue au conjoint du chef de l’État a été consacrée par l’arrêté du 12 mai 1997 fixant la liste des autorités administratives et judiciaires avec lesquelles les détenus peuvent correspondre sous pli fermé. À l’instar du député Debré, il est légitime de s’interroger sur la légalité d’un tel arrêté véhiculant l’idée suivant laquelle les rapports entretenus par l’affection et célébrés par la loi emportent application d’un statut non prévu par le texte constitutionnel.

Index:
(1) Regard sur l’actualité, n° 49, communiqué du Conseil du 24 janvier 1979, p. 59.
(2) B. Meyer-Stabley, Les dames de l'Élysée - Celles d'hier et de demain, Librairie Académique Perrin, Paris, 1995.
(3) D. Le Guay, Femmes de Président, éd. France-Empire, 1995.
(4) V. Guide d'aide à la féminisation des noms de métiers, titres, grades et fonctions, http://www.dglf.culture.gouv.fr/cogeter/feminisation/preface.pm.guide.fem.html
(5) D. Liardet et M. Roussel, Au cœur du temps, Draguignan, Éd. Yris, DL 2009, p. 254 ; C. Pinot-Duclos, Mémoires secrets sur le règne de Louis XIV, la Régence et le règne de Louis, Paris : F. Didot frères, fils et Cie, 1865 , p. 303 ; Camille Rousset, Histoire de Louvois et de son administration politique et militaire, 1863, Paris : Didier, 1886-1891, p. 385 ; Émile Bégin, Histoire de Napoléon, de sa famille et de son époque, 1853, p. 228.
(6) http://www.america.gov/st/elections08-french/2008/October/200810141623301xeneerg0.7123377.html.
(7) http://blog-ump.typepad.fr/blog/institutions_rforme_de_ltat/.
(8) N. CHARBONNEAU, Le roi est mort ? Vive le roi ! : enquête au coeur de notre monarchie présidentielle, Éditions Michalon / impr. 2006.
(9) www.elysee.fr/elysee/elysee.fr/francais/interventions/2007/juin/interview_du_president_de_la_ republique_au_quotidien_le_figaro.78424.html.
(10) Modifié par décrets n° 95-811 du 22 juin 1995, n° 95-1037 du 21 septembre 1995, n° 2000-559 du 21 juin 2000, n° 2000-560 du 21 juin 2000, n° 2001-650 du 19 juillet 2001.
(11) Propos rapportés par Y. DELOYE, C. HAROCHE et O. IHL, in Le protocole ou la mise en forme de l’ordre politique, L’Harmattan 1996, p. 11.
(12) T. GODEFROY, Le cérémonial de France, 1619, cité par Y. DELOYE, C. HAROCHE et O. IHL, in Le protocole ou la mise en forme de l’ordre politique, L’Harmattan 1996, p. 15.
(13) Y. DELOYE, C. HAROCHE et O. IHL, in Le protocole ou la mise en forme de l’ordre politique, L’Harmattan 1996, p. 190.
(14) www.ina.fr/politique/politique-internationale/video/CAB92007035/arrivee-eltsine.fr.html.
(15) www.ina.fr/economie-et-societe/vie-sociale/video/2345523001036/garden-party-du-14-juillet.fr.html.
(16) Article L.121-6 du code de commerce.
(17) Publication au JO : Question écrite n° 27422. Assemblée nationale du 3 novembre 2003.
(18) Publication au JO : Assemblée nationale du 3 février 2004.
(19) M. HAURIOU, Précis de droit administratif et de droit public, op. cit., p. 150.
(20) Publication au JO : Assemblée nationale du 11 avril 2006.
(21) Publication au JO : Assemblée nationale du 27 juin 2006.
(22) Question écrite n° 94545. Publication au JO : Assemblée nationale du 16 mai 2006.
(23) Publication au JO : Assemblée nationale du 20 février 2007.
(24) Question écrite n° 94547. Publication au JO : Assemblée nationale du 16 mai 2006.
(25) Publication au JO : Assemblée nationale du 27 juin 2006.
(26) V. Norbert Foulquier et Vincent Valentin, Cécilia, l’impossible divorce, in Ihttp://www.liberation.fr/tribune/0101113052-cecilia-l-impossible-divorce
(27) Article 68 de la Constitution de la Ve République.
(28) Article 68 de la Constitution de la Ve République.
(28) Sur cette problématique, v. F. Rolin, L’immunité présidentielle confrontée à l’éventuel divorce de Nicolas et Cecilia Sarkozy, in http://frederic-rolin.blogspirit.com/archive/2007/10/16/l-immunite-presidentielle-confrontee-a-l-eventuel-divorce-de.html.
(29) Question écrite n° 20892. Publication au JO : Assemblée nationale du 27 novembre 1989.
(30) Publication au JO : Assemblée nationale du 22 janvier 1990.



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