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La prise en compte par le juge d'une note en délibéré présentée après clôture de l'instruction

Auteur : CHARLES-NEVEU Brigitte
Publié le : 25/02/2009 25 février févr. 02 2009
Actualités du cabinet
Collectivités / Contentieux / Tribunal administratif/ Procédure administrative

Le juge administratif, tenu de prendre en compte le principe du contradictoire, entend cependant demeurer maître de ses limites, au risque de heurter la jurisprudence et le droit européens.

Le respect du droit à un procès équitable et l'arrêt du Conseil d'Etat du 29 octobre 2008« Le Conseil d’Etat persiste, dans une attitude familière, à ignorer délibérément la jurisprudence européenne des droits de l’Homme »
Frédéric Sudre.


Les exigences du procès équitable, au nombre desquelles le respect du contradictoire, peinent à pénétrer la jurisprudence administrative …

Cela tient sans doute au caractère inquisitorial de la procédure et au difficile équilibre à atteindre entre administration et administrés …

Le juge administratif, tenu de prendre en compte le principe du contradictoire (I), entend cependant demeurer maître de ses limites (II), au risque de heurter la jurisprudence et le droit européens (III).


I - L’article L 5 du Code de Justice Administrative (CJA) dispose : L’instruction des affaires est contradictoire. Les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l’urgence.

La principe est donc posé par la loi, mais fait l’objet de divers aménagements (1)…

Ainsi, par exemple, si l’article R 611-1 du CJA rappelle que la requête, les mémoires et les pièces transmis au greffe doivent être communiqués aux défendeurs (2), l’alinéa 3 dispose que les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués « s’ils contiennent des éléments nouveaux » (3). L’appréciation du caractère de nouveauté échappe donc aux parties.

Il découle par ailleurs de l’article R 613-3 du CJA que les mémoires produits après la clôture de l’instruction ne donnent pas lieu à communication et ne sont pas examinés, disposition qu’il a fallu concilier, notamment sous la pression européenne, avec la nécessaire admission des notes en délibéré…

L’article R 611-8 organise quant à lui une procédure sans instruction dans les hypothèses où la solution du litige est d’ores et déjà certaine. De même, les dispositions de l’article R 222-1, donnent au juge, dans un certain nombre d’hypothèses, la possibilité de rejeter, par simple ordonnance, des requêtes apparemment infondées ou irrégulières (4).

En matière de référé, si l’article L 522-1 rappelle que le juge des référés statue au terme d’une procédure contradictoire, il reste que l’urgence conduit souvent à prendre quelques libertés avec le respect du contradictoire. L’article L 522-3 prévoit d’ailleurs une procédure sans instruction en matière de référé.

Le principe du contradictoire est affirmé dans la procédure administrative, le juge administratif entend toutefois en contrôler les limites.


II – Ainsi, la procédure est irrégulière si le juge se fonde sur un élément invoqué dans un mémoire en défense qui n’a pas été communiqué (CE 28.05.2001 Sté Codiam n° 230692) ou fait droit à une demande nouvelle contenue à un mémoire non communiqué (CE 16.11.2005 Cne Nogent s/Marne n° 262360).

En revanche, dès lors que le juge n’a pas fondé sa décision sur des éléments contenus à un mémoire qui n’a pas fait l’objet d’une communication (CE 05.07.1972 Gayda n° 78536), ou n’a pas communiqué un mémoire qui ne comporte aucun élément nouveau (CE 02.04.2004 Sté Sogéa n° 257599), alors même qu’il a réouvert l’instruction (CE 19 mars 2008, Dame Mas, n° 300335), le Conseil d’Etat considère que la procédure est régulière.

Même solution s’il s’agit de pièces produites par une partie et non communiquées aux autres qui n’apportent aucun élément nouveau (CE 08.04.94 Savigny le Temple n° 116000).

L’arrêt du Conseil d’Etat du 29 octobre 2008 s’inscrit tout à fait dans cette mouvance :

« En ne communiquant pas aux parties à l’instance la note en délibéré déposée par M. A et enregistrée au greffe de la Cour le 19 janvier 2005, qui ne comportait l’exposé d’aucune circonstance de fait que M. A n’aurait pu invoquer avant la clôture de l’instruction, ni d’aucune circonstance de droit nouvelle, la Cour n’a pas méconnu le principe du contradictoire. »

Sans doute la partie adverse – et son conseil – auraient bien voulu s’assurer par eux-mêmes que la note en délibéré de Monsieur A. ne comportait l’exposé d’aucune circonstance de fait ou de droit nouvelle …

Il n’importe ! La procédure administrative reste la chose du juge administratif …

Celui-ci apprécie donc souverainement si la note en délibéré doit ou non être soumise au contradictoire.

La solution n’est pas nouvelle.

La réouverture de l’instruction, en cas de dépôt d’une note en délibéré, est une simple faculté pour le juge. Comme pour le mémoire tardif, ce n’est qu’en cas d’élément nouveau, que la réouverture s’imposera (CE 12.07.2002 époux Léniau n° 236125).

Par élément nouveau, il faut entendre « circonstance fait dont il ne pouvait être fait état plus tôt et que le juge ne peut ignorer sans entacher sa décision d’erreur de fait, ou élément de droit nouveau ou que le juge devrait relever d’office ».

(voir également, en matière de référé, l’arrêt rendu au visa de l’article R 522-8 du CJA, à propos d’une pièce transmise en délibéré : CE 14 novembre 2003, dame Rouger-Pelatan, n° 258519).

En l’absence d’élément nouveau, le juge reste libre de ne pas examiner ni communiquer la note en délibéré, qui sera simplement visée au jugement (R 741-2 § 4 CJA – CE 27.07.2005 Berreville).

La jurisprudence distingue donc, selon les cas, la simple mention de la note en délibéré, son examen, son analyse, sa prise en compte…

Pour le Conseil d’Etat, ces solutions ne portent pas atteinte au principe du contradictoire, aux règles du procès équitable, à l’article 6 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme ( CE 21.11.3003 Biord-Genest n° 244820)…


III - La position adoptée dans l’arrêt du 29 octobre 2008 semble cependant faire bien peu de cas de la jurisprudence récente de la Cour Européenne des Droits de l’Homme …

Affirmé par l’arrêt Kress / France du 7 juin 2001, le rôle de la note en délibéré dans le procès équitable a rendu cette pratique incontournable.

La Cour Européenne des Droits de l’Homme a précisé sa position par quelques décisions subséquentes (voir notamment : 26.02.2002 Frette/ France - 21.03.2002 APBP/ France et groupe Kosser/ France).

Mais il convient surtout de rappeler ici l’arrêt Asnar c / France du 18 octobre 2007, dans lequel la Cour a estimé que le respect du droit à un procès équitable, pris sous l’angle en particulier du respect du principe du contradictoire, exigeait que le requérant – partie défenderesse au pourvoi – eût la possibilité de soumettre ses commentaires au mémoire en réplique du ministre ou, pour le moins, qu’il en soit informé pour décider, le cas échéant, d’y répondre.

Le mémoire ne lui ayant précisément pas été transmis, la Cour a conclu à la violation de l’article 6 § 1 de la Convention.

La Cour estime donc que c’est aux parties, nécessairement informées, qu’il appartient de décider s’il y a lieu ou pas de répondre à un mémoire, la solution devant en toute logique s’étendre à une pièce ou une note en délibéré.

Le strict respect du droit européen doit donc conduire le juge à communiquer tous les mémoires, pièces et notes en délibéré, les parties seules pouvant décider de l’opportunité d’y répondre.

Il est dès lors tout à fait surprenant que le Conseil d’Etat ait maintenu, en 2008, sa jurisprudence antérieure, au mépris de la position clairement adoptée par la Cour Européenne en octobre 2007.


Index:

1. rappel : le recours « dans l’intérêt de la loi » n’est pas soumis au respect du contradictoire, puisqu’il est sans conséquence pour les parties
2. rappel : « téléprocédures » expérimentées depuis le décret du 10 mars 2005
3. en revanche, s’ils sont communiqués, ils doivent l’être dans un délai suffisant pour permettre à l’adversaire d’y répondre (CE section 18.05.73 n° 82672 – CE 06.07.79 Musso Lebon T 842) et lorsque la juridiction décide de communiquer le mémoire, peu importe qu’il parvienne ou non à son destinataire (CE 07.07.2008 commune d’Haillicourt, n° 294146) : dès l’instant qu’il est fait mention, sur la fiche de suivi de la requête figurant au dossier de la Cour, de la communication – par lettre simple – d’un mémoire, cette communication doit être regardée comme ayant été effectuée alors même que la partie destinataire soutient ne pas l’avoir reçu… Il lui appartenait en effet de vérifier l’état de la procédure !
4. à la condition que la dispense d’instruction ne préjudicie pas aux droits du défendeur. Le Conseil d’Etat veille toutefois à encadrer cette liberté (CE 29 janvier 1993 Assoc. des riverains d’Herrengrie, Lebon p. 21 - CE 20 février 2008 Waterlot, n° 295250).





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