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La réforme du Conseil économique et social français (PARTIE II)

La réforme du Conseil économique et social français (PARTIE II)

Auteur : GOVERNATORI Jean-Joël
Publié le : 01/03/2013 01 mars mars 03 2013
Actualités du cabinet
Collectivités / Services publics / Usagers

AU CONFLUENT DE DEUX RÉGIMES POLITIQUES Le CES est une institution de la Ve République en mal d’identité. Outre, le problème de compétence et de l’enchevêtrement des organes de l’administration consultative en matière économique, sociale et environnementale, l’ancrage de cette assemblée au sein des institutions françaises passe par la résolution de la question de la légitimité du CES. La composition du CES depuis sa création est un (savant ?) mélange de représentation des forces vives de la Nation et d’experts issus de la société civile. L’écueil est de ne pas tomber dans la démocratie des corps intermédiaires et/ou dans l’expertocratie.   Cette situation n’est pas sans soulevée des interrogations d’ordre politico-juridique dans un Etat de droit prônant l’indivisibilité du corps politique et consacrant une théorie syncrétique de la souveraineté nationale/populaire[1]. La quête d’utilité et d’identité de cette institution est profondément liée à la problématique de légitimité démocratique de cet organe. Il y a indéniablement une interaction entre la place et le rôle d’une institution et ses modalités de composition.   La réforme de 2008 et la loi organique de juin 2010 ne vont pas dans le sens d’une clarification de la nature politique du CESE car il concentre aussi bien les caractéristiques d’une assemblée des corps intermédiaires (A) que celles d’une assemblée d’experts (B).   A.   Une institution de la démocratie des corps intermédiaires   Fernand Van Graefschepe, porte-parole du secteur économique primaire devant le Comité consultatif constitutionnel présidé par Paul Reynaud, justifie la création du CES en invoquant l’argument de la paix sociale : « Si les organisations professionnelles ne peuvent faire connaître leur sentiment dans les avis du Conseil Economique, elles feront leurs démarches et leurs pressions isolément, et l’on continuera à voir les trains bloqués et les charrues sur les routes »[2].   Le CES est présenté par les constituants de 1958 comme l’assemblée de la représentation socioprofessionnelle ayant pour objet de permettre le dialogue social et le tranquillité publique. D’ailleurs, l’article 1er de l’ordonnance modifiée de 1958 précise en ce sens que «  représentant les principales activités du pays, le Conseil favorise leur collaboration et assure leur participation à la politique économique, sociale et environnementale de la Nation »[3].   Le débat parlementaire a largement porté sur l’ajustement de la composition du CESE puisque dès l’origine du CES des voix se sont élevées quant au principe de la représentation socioprofessionnelle, quant à la sous-représentation ou quant à la sur-représentation de certaines catégories.    Sur le terrain de la composition, la photographie des intérêts économiques et sociaux ne serait pas très nette. La composition « qualitative » du CES n’a guère évolué depuis 1958 en dépit de l’élargissement régulier du nombre de membres et surtout de l’augmentation du nombre des personnalités qualifiées. De 205 à l’origine (immédiatement réduit à 200 membres par l’ordonnance n° 62-918 du 8 août 1962, pour tenir compte de l’accession à l’indépendance de l’Algérie) à 230 en 1984, 231 en 1990 et 233 en 2007. Le nombre de membre du CESE est fixé à l’instar du nombre de parlementaires dans la Constitution[4] ( article 71 ). Le CES peut légitimement recevoir la qualification d’assemblée des corps intermédiaires sous réserve des précautions d’usage à prendre lorsqu’il faut manier des concepts mous supportant plusieurs acceptions possibles[5], il constitue aussi une chambre de la société civile attendu que le CES regroupe les organisations syndicales et patronales (les «partenaires sociaux»), les organisations non gouvernementales, les associations professionnelles, les organisations caritatives, les organisations mutualistes[6].   Les évolutions successives se sont articulées autour de la question de la représentation des salariés, du secteur de l’agriculture, des entreprises publiques et de la revalorisation de la place faite aux membres de l’ « économie sociale » (secteur associatif, coopératif et mutualiste). Les différentes « mesurettes » adoptées depuis 1958 n’ont pas corrigé les principaux défauts de la composition antérieure résidant d’une part, dans la sous-représentation des professions libérales[7], d’autre part, dans la sur-représentation du monde agricole, ensuite dans le décalage entre la représentation des organisations syndicales et leur taux de pénétration dans le marché du travail et enfin, dans l’absence ou dans la faiblesse de représentation spécifique pour des catégories qui sont situées hors secteur industriel et commercial (jeunesse, personnes âgées).   Aux termes de l’article 7 de l’ordonnance modifiée de 1958, « Le Conseil économique, social et environnemental comprend : « 1° Cent quarante membres au titre de la vie économique et du dialogue social, répartis ainsi qu’il suit : « – soixante-neuf représentants des salariés ; « – vingt-sept représentants des entreprises privées industrielles, commerciales et de services ; « – vingt représentants des exploitants et des activités agricoles ; « – dix représentants des artisans ; « – quatre représentants des professions libérales ; « – dix personnalités qualifiées choisies en raison de leur expérience dans le domaine économique, dont deux issues des entreprises publiques ainsi qu’une représentant les activités économiques françaises à l’étranger ; « 2° Soixante membres au titre de la cohésion sociale et territoriale et de la vie associative, répartis ainsi qu’il suit : « – huit représentants de l’économie mutualiste, coopérative et solidaire non agricole ; « – quatre représentants de la mutualité et des coopératives agricoles de production et de transformation ; « – dix représentants des associations familiales ; « – huit représentants de la vie associative et des fondations ; « – onze représentants des activités économiques et sociales des départements et régions d’outre-mer, des collectivités d’outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie ; « – quatre représentants des jeunes et des étudiants ; « – quinze personnalités qualifiées choisies en raison de leur expérience dans le domaine social, culturel, sportif ou scientifique, dans le secteur du logement social ou en raison de leur action en faveur des personnes handicapées ou des personnes retraitées ; « 3° Trente-trois membres au titre de la protection de la nature et de l’environnement, répartis ainsi qu’il suit : « – dix-huit représentants des associations et fondations agissant dans le domaine de la protection de la nature et de l’environnement ; « – quinze personnalités qualifiées choisies en raison de leur compétence en matière d’environnement et de développement durable, dont au moins trois dirigeant des entreprises ayant une activité significative dans ces matières ».   Il découle de ce qui précède que le CESE est composé de trois pôles et surtout que la réformene remédie que timidement à certaines critiques.   Par exemple, la représentation agricole ne perd 5 membres alors qu’un seul membre est ajouté à la catégorie de la profession libérale. Les représentants de l’économie mutualiste, coopérative et solidaire non agricole ont été diminués de deux membre quant les représentants de la mutualité, des coopératives agricoles ne sont plus que 4 contre 5 avant la réforme. La représentation syndicale salariée ne fluctue pas et la loi organique du 28 juin 2010 en ne consacre qu’une petite représentation de la jeunesse et des étudiants (4 membres).   La loi organique a eu pour ambition d’ouvrir la représentation à des secteurs jusque-là étrangers à cette institution. Le handicap, le sport, le monde scientifique et le monde culturel seront expressément des critères de représentation du Conseil économique, social et environnemental au titre des personnalités qualifiées. La présence de l’économie solidaire, déjà pour partie acquise en fait, est consacrée en droit. La plus grosse innovation est le corollaire de l’intégration de la matière environnementale dans la compétence consultative du CES. Elle porte sur la représentation des acteurs du secteur de l’environnement par la désignation de 33 membres au titre de la protection de la nature et de l’environnement.   L’article 7 de l’ordonnance modifiée supprime la représentation de quatre catégories dont la désignation était assurée par décret : représentant des entreprises publiques, représentant du logement, représentant de l’épargne et représentant des français établis à l’étranger. Les représentants des entreprises publiques et des français à l’étranger sont relégués dans la nomination des personnalités qualifiées sans que cela n’impacte le nombre de représentants nommé par décret pour cette catégorie.   La suppression des représentants des entreprises publiques a été discutée au moment de la procédure législative. Les motifs ayant présidé à l’abandon de cette catégorie ont été le processus de privatisation des entreprises publiques entamées depuis une vingtaine d’année remettant ainsi en cause la pertinence d’une telle représentation et aussi le fait que le CES représente la société civile et non les grands corps d’Etat.   Dès la création du CES en tant qu’assemblée des corps intermédiaires, il s’est posé la question de la compatibilité d’un tel organe avec les principes constitutionnels français comme le principe de l’unicité du peuple français selon lequel  le peuple français est composé de tous les citoyens français sans distinction d’origine, de race ou de religion, et nous sommes tentés d’ajouter de statut socioprofessionnel.   En effet, plus largement que les mots employés par le Conseil constitutionnel dans sa décision n°91-290 du 9 mai 1991, le principe d’indivisibilité du peuple signifie qu’aucune section du peuple ne peut s’attribuer l’exercice de la souveraineté nationale et donc qu’il ne peut y avoir de parcellisation du corps politique. Aussi, comme le note le Doyen Favoreu, les citoyens ont droit à une représentation égale et indifférenciée conformément à la théorie de la souveraineté consacrée en droit français[8].   Le syncrétisme opéré par les constituants de 1958 à propos de la théorie de la souveraineté implique tout d’abord que tous les individus de la Nation ont un droit de participer à la chose publique mais aussi qu’un groupe en particulier ne peut bénéficier d’une représentation spéciale[9]. Duguit a défendu l’idée de la pertinence de la représentation professionnelle au motif qu’ « il existe une volonté générale, une volonté de la Nation distincte des volontés individuelles, cette volonté est souveraine, il faut autant que possible en assurer l’expression exacte. L’objet de cette volonté, si elle existe, est d’assurer le maintien de tous les éléments constitutifs de la Nation. Bien loin d’être contradictoire avec le dogme de la souveraineté nationale, la représentation professionnelle en est au contraire, la conséquence logique »[10].   Au regard de la théorie de la souveraineté nationale, rien ne s’oppose à l’émergence institutionnelle d’une représentation spéciale des intérêts socio-économiques dans la mesure où la Nation n’a pas de composition idéale ou d’expression exacte pour reprendre les termes du Duguit. En effet, la Nation est une entité abstraite qui supporte différentes acceptions, elle est polymorphe.   En revanche, en se référant à la théorie de la souveraineté populaire, la représentation des forces vives ou des corps intermédiaires est à proscrire car cela revient à opérer une division du corps politique et à reconnaître à certains corps de métiers et donc à certains individus la jouissance d’une fraction supplémentaire de la souveraineté. L’évolution historique qui a conduit à la synthèse des deux concepts de souveraineté en 1946 exclut toute représentation professionnelle au sein d’une assemblée décisionnelle mais aussi consultative placée au sein des institutions de la République.   Cette incompatibilité entre la théorie française des organes de l’Etat et l’idée d’une représentation spécifique des intérêts économiques, sociaux et environnementaux explique le flottement identitaire du CES. N’étant pas une institution de l’intérêt général[11] mais une institution des intérêts économiques, sociaux et environnementaux, cet organe ne peut prétendre à la qualité de troisième chambre parlementaire. Ainsi que le soulignent M. Alain Chatriot et Mme Claire Lemercier dans leur article « Les corps intermédiaires »[12], une assemblée représentant les forces vives de la Nation appartient à un monde institutionnel en général discret en raison de cette tension entre la République et les corps intermédiaires.   La négation des corps intermédiaires et l’ambition d’instaurer une société indivisible ont constitué dès 1789 le trait majeur de la doctrine politique révolutionnaire. « Il n’y a plus de corporation dans l’État ; il n’y a plus que l’intérêt particulier de chaque individu et l’intérêt général. Il n’est permis à personne d’inspirer aux citoyens un intérêt intermédiaire, de les séparer de la chose publique par un esprit de corporation ». Ces formules de Le Chapelier, prononcées à l’été 1791 au moment où les corporations sont officiellement abolies, ont traduit symboliquement ce nouveau rapport individualisé entre les citoyens et l’État.   La place du CESE est ambiguë au sein des institutions françaises car s’il a les honneurs de la Constitution, il doit supporter le désaveu des gouvernants et des gouvernés. Cette institution de la République est au cœur d’un processus d’acceptation/répulsion qui remonte à la Troisième République qui, tout en s’inscrivant en contradiction avec le Second Empire par la dévalorisation du rôle des corps intermédiaires et par le règne du légicentrisme, consacrait « entre 1880 et 1940, le «temps des Conseils» et celui des grandes lois régissant la société civile organisée (la loi du 21 mars 1884 sur les syndicats professionnels patronaux et ouvriers et celle du 1er juillet 1901 sur les associations)[13].   L’abrogation de la loi Le Chapelier à la fin du 19e siècle a été l’occasion de repenser la question de la représentation socioprofessionnelle sous l’impulsion d’éminents professeurs de droit public. Ainsi, Duguit en 1895 a écrit dans le Revue Politique et Parlementaire que « Nous assistons depuis vingt ans environ à un singulier spectacle : tandis que nos hommes politiques affirment partout la grandeur de l’œuvre révolutionnaire (...) la nation tout entière, consciemment ou inconsciemment, travaille à refaire, en les adaptant aux temps nouveaux, les institutions détruites par la Révolution. (...) L’individualisme était partout dans la législation révolutionnaire : aujourd’hui, l’association est partout, dans les mœurs, dans les aspirations et dans les lois»[14].   La deuxième moitié du 20e siècle a fortement été marquée par le souvenir du régime de Vichy. En éludant même toute argumentation juridique pour défendre l’instauration d’une chambre des intérêts socioprofessionnels, l’indissociabilité du lien entre le gouvernement de l’Etat Français et la notion de corporation ne plaide pas en la faveur de l’institutionnalisation d’une troisième assemblée parlementaire organisée sur le modèle du CESE. La filiation de l’idée de corporation avec les thèses pétainistes étaye la thèse suivant laquelle « le corporatisme peut d’autant moins paraître compatible avec la République »[15].   En sus de cette connotation négative, il faut mettre en exergue la difficulté de faire émerger une image de la société civile fidèle au sein d’une assemblée. La résolution de la problématique de la composition du CESE repose sur « un château de cartes » pour reprendre une expression largement employée lors du débat parlementaire sur le projet de loi organique. En effet, si « l’opinion publique n’existe pas »[16] pour paraphraser Bourdieu, la société des corps intermédiaires est une notion élusive qui regroupe des entités, des individus très divers aux préoccupations et au centre d’intérêts divergents voire antagonistes. C’est pourquoi, il ne vaut mieux pas s’atteler à conceptualiser le monde social protéiforme et fluctuant à partir de catégories telles que entreprises privées, industrielles, commerciales et de service, jeune, retraités[17].   La France n’a jamais connu un fort taux de pénétration syndicale, d’où la question de la légitimité des représentants syndicaux. Par son mode de composition et ses critères de représentativité, cette assemblée consultative et propositive doit se cantonner à cette fonction.   La consécration d’une citoyenneté corporative qui passerait par l’institutionnalisation d’une troisième chambre parlementaire représentant les intérêts socioprofessionnels n’est pas contraire au dogme de la souveraineté nationale, en revanche, la théorie de la souveraineté populaire est un obstacle à l’idée de l’extension du champ de la citoyenneté à des catégories collectives en raison de l’individualisme et du rapport à la personne physique qui se dégage du concept de peuple. Au regard de la théorie de la représentation en droit français, les intérêts corporatistes dans un Etat où seul compte l’intérêt individuel et l’intérêt général[18] ne peuvent fonder une démocratie des corps intermédiaires.   En allant plus loin, il est possible d’affirmer que le mariage même des mots de citoyenneté et de corporation est une union contre-nature car la citoyenneté a eu justement pour objet de provoquer la disparition des sociétés constituées autour de groupes définis par la religion ou le métier.   Si la République a longtemps ignoré et continue encore à mettre de côté le CESE en tant qu’organe représentatif de la société civile, c’est parce que la société civile se distingue clairement de l’Etat au sens de société politique, elle se définit même par opposition à l’Etat[19].   L’objet de la réforme de 2010 est de permettre au CESE d’asseoir son rang au sein des institutions de la République. Mais le gain de légitimité peut difficilement reposer sur la revendication et l’évocation d’une représentativité d’une société civile qui n’existe de toute façon pas et dont les critère de désignation au sein du CESE par nomination gouvernementale ou élection professionnelle sont largement critiquables et confinent à la préservation d’un «château de carte».   Lors des débats parlementaires, M. Simon SUTOUR relevait qu’il « est étrange que le gouvernement nomme des membres d’une assemblée constitutionnelle »[20] quand Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT affirmait qu’ « ils devraient être élus ! » en parlant des membres du CESE. La problématique qui entoure les modalités de composition est résumée à ces interventions de ces deux parlementaires.  
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