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La réforme du Conseil économique et social français

La réforme du Conseil économique et social français

Auteur : GOVERNATORI Jean-Joël
Publié le : 01/03/2013 01 mars mars 03 2013
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Créé en 1958, le Conseil économique social et environnemental a fait l'objet de critiques rémanentes. S'il n'est pas une troisième assemblée, la réforme de l'institution se pose avec une certaine acuité.   PROPOS LIMINAIRES SUR LE CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL La question de la légalisation du mariage pour tous en droit français a eu pour effet de mettre sur le devant de la scène médiatique au moins pour quelques jours une institution de la République française mal connue des citoyens, à savoir le Conseil Economique, Social et Environnemental (CESE site officiel).  Le 15 février 2013, le CESE a ainsi reçu la première pétition citoyenne dépassant le seuil requis des 500.000 signatures, pétition citoyenne s’opposant à la loi sur le mariage entre personnes du même sexe.    Par délibération du bureau en date du 26 février 2013, il est noté que «comme le prévoit le règlement intérieur, le bureau du CESE compétent pour en examiner la recevabilité, a auditionné aujourd’hui le mandataire unique de cette pétition, Monsieur Philippe BRILLAULT. Après avoir pris connaissance du résultat des opérations de vérification sous contrôle d’huissier, le bureau a constaté que les conditions de nombre et de forme étaient réunies. Pour autant, et en vertu de l’article 69 de la Constitution et de l’article 2 de l’ordonnance du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique social et environnemental, la saisine du CESE pour avis sur un projet de loi relève exclusivement du Premier Ministre. Celle-ci ne saurait ainsi être autorisée par voie de pétition citoyenne. Le bureau a conclu que la pétition sollicitant l’avis du CESE sur un projet de loi n’était pas recevable. Il a par ailleurs rappelé que la saisine du CESE ne saurait, a fortiori, avoir un effet suspensif d’une procédure législative en cours »[1].   Cette décision du bureau (dans laquelle fait défaut le visa de l’article 4-1 de l’ordonnance du 29 décembre 1958) permet de préciser ce qu’il faut entendre par «toute question à caractère économique, social ou environnemental».   En l’espèce, cette position du CESE est fondée car de par l’intitulé de la pétition (rédigée très maladroitement à notre sens), cette démarche citoyenne ne visait pas à soulever une problématique mais expressément à s’opposer à l’adoption d’un projet de loi.   Cependant, il est aussi loisible de considérer que derrière toute demande d’opposition, il existe nécessairement une question à trancher de sorte que cette pétition aurait pu aboutir à la rédaction d’un avis sur la question du mariage et de l’adoption entre personnes de même sexe.   Cette interprétation ne respecterait pas une interprétation exégétique du texte.   Cette décision du CESE confirme le fait que cette institution n’est nullement une troisième chambre et que la France n’intègre pas une système tricaméral et ce même si le CESE écrit qu’il est une troisième assemblée de la République française.   Néanmoins, cette démarche a permis d’exploiter la capacité d’autosaisine du CESE puisque «le bureau du CESE estime que les évolutions contemporaines de la famille et ses conséquences en matière de politiques publiques justifient une autosaisine de la part de notre Assemblée».   Cet évènement nous invite à revenir sur la réforme qui a frappé le Conseil Economique et Social.   M. le Professeur D. Rousseau a écrit qu’il fallait réformer le Conseil constitutionnel parce qu’il avait réussi[2]. Cette proposition n’est pas transposable à la situation du Conseil économique et social car si la question de la réforme du Conseil économique et social est inscrite sur l’agenda politique, c’est justement parce qu’il n’a pas réussi à s’imposer dans l’édifice institutionnel français. Contrairement au Conseil Constitutionnel qui est une «créature qui a échappé au contrôle de son créateur». Le Conseil économique et social instauré en 1958, survivance d’une tradition républicaine, est à la recherche d’un second souffle ou plutôt d’une identité et utilité institutionnelles. Les constituants de la Ve République ont érigé, bon gré mal gré, une institution «sui generis» au Titre XI de la Charte suprême du 4 octobre 1958.   L'article 1er de l'ordonnance n°58-1360 du 29 décembre 1958 a placé le Conseil économique et social auprès, et non au sein, des pouvoirs publics. Cette structure vit en autarcie, et le signe de l’insuccès de cette institution le plus patent est que «la forme la plus fréquente d’intervention du CES dans le débat public est celle de l’auto-saisine dont le principe n’était d’ailleurs pas prévu par la Constitution»[3], ce qui autorise ainsi à s’interroger sur la rupture du lien fonctionnel entre le gouvernement et cette assemblée non parlementaire.   Cet état de fait s’explique par une rude concurrence avec d’autres organes consultatifs. La pluralité des entités aux compétences concurrentes (le Centre d’analyse stratégique[4], le Conseil d’orientation des retraites[5] placé auprès du Premier Ministre, le Haut conseil pour l’avenir l’assurance maladie, le conseil d’analyse de la société rattaché au service primo-ministériel[6]) invite à reconsidérer le schéma organisationnel, soit par suppression de structures, soit par répartition pertinente des missions. Ce foisonnement institutionnel, pour reprendre l’expression du rapport «Pour une réforme du Conseil économique, social et environnemental»[7], traduit clairement une méfiance à l’égard du CES, le mal aimé de la République française sans que ne soit en cause la qualité et la quantité de travail fourni par cette institution[8].   Qualifiée d’impérative par le Comité de réflexion sur la réforme des institutions, présidé par M. Édouard Balladur, la modification de la Loi suprême de la Ve République en 2008 a été l’occasion de repenser la place du CES dans le paysage des corps constitués. A lire l’exposé des motifs du projet n°1891 de loi organique relatif au Conseil économique, social et environnemental, enregistré le 25 août 2009 à la Présidence de l’Assemblée nationale, «par ses articles 32 à 36, la loi constitutionnelle n°2008-724 du 23 juillet 2008 a jeté les bases d’une profonde rénovation de ce qui s’appelait alors le Conseil économique et social».   Pour mener à bien cette réforme sans précipitation, le mandat actuel de 5 ans des membres du CESE a été prorogé par la loi organique n° 2009-966 du 3 août 2009[9]. Derrière les déclarations d’intention des politiques, le commentateur doit mettre en exergue la réalité juridique et vérifier si la loi organique n°2010-704 du 28 juin 2010 peut s’analyser en «une profonde rénovation» du CES.   L’enfantement du Conseil économique et social ne s’est pas fait sans heurts en 1958 alors que c’est une institutionbien ancrée dans l’histoire républicaine française[10]. Le CES est l’archétype de l’institution selon la définition d’Hauriou, c’est-à-dire un organe issu de la société civile, en l’espèce le syndicat CGT a créé un conseil économique du travail en 1919[11], et qui perdure en raison d’une consécration juridique de plus haut rang. Cet organe de l’Etat disposait déjà en 1946 d’une reconnaissance constitutionnelle au Titre III (et non au Titre XI comme en 1958), il s’agissait du Conseil Economique[12] qui endossait le rôle de conseiller du Parlement et du Gouvernement «en se donnant l’apparence d’une assemblée parlementaire»[13] par son mode de fonctionnement.   Une telle assemblée représentant les forces vives de la Nation cadrait parfaitement avec la doctrine gaullienne prônant l’institutionnalisation d’une seconde chambre assumant la charge de la représentation socioprofessionnelle. Pourtant, loin de consacrer un tel dispositif, les constituants de 1958, ne validant pas la position développée par De Gaulle dans son discours de Bayeux de créer un «Grand Sénat», ont opté pour la création d’une troisième assemblée non pas parlementaire mais consultative s’apparentant à un conseil technique des pouvoirs publics dont les membres siègent comme «représentants des différentes activités du pays»[14].   Il n’y a jamais eu en France une chambre parlementaire dédiée à la seule représentation des intérêts économiques et socioprofessionnels à l’exception de l’épisode constitutionnel des 100 jours en 1815 où le constituant avait prévu que «L’industrie et la propriété manufacturière et commerciale auront une représentation spéciale. - L’élection des représentants commerciaux et manufacturiers sera faite par le collège électoral de département, sur une liste d’éligibles dressée par les chambres de commerce et les chambres consultatives réunies»[15]. Une incompatibilité entre cet édifice parlementaire et la théorie française de la souveraineté exclurait l’érection d’un tel mécanisme représentatif.   Le processus de rénovation du Conseil économique et social (CES) est entamé depuis longue date. Le Conseil Economique de la IVe République a fait l’objet d’une tentative avortée de transformation radicale en 1954 par M. Pierre Mendès-France, et le Conseil économique et social a manqué en 1969 son «Grand Soir»[16]. Lors d’une conférence de presse qui s’est tenue le 31 janvier 1964, De Gaulle avait affirmé que «sans doute l’évolution de la société française nous amènera-t-elle, en notre temps de progrès, de développement et de planification, à reconsidérer (…) le rôle et la composition du Conseil économique et social»[17]. Ce projet de régénération du CES qui consistait en une fusion avec le Sénat n’a pas été entériné mais plutôt enterré par le référendum du 27 avril 1969.   La «réformette de 1984» pour reprendre le jugement de M. le Professeur Turpin[18] reposait sur une modification minime de sa composition et sur un élargissement mineur de ses compétences[19]. Ni la loi organique n° 90-1001 du 7 novembre 1990 relative à la représentation des activités économiques et sociales de l'outre-mer au sein du Conseil économique et social, ni la loi organique n° 92-730 du 30 juillet 1992 modifiant l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 n’ont permis de supprimer les circonlocutions telles qu’ «assemblée miroir des mutations citoyennes» pour définir et qualifier cette institution.   Au-delà du simple changement de dénomination depuis la loi constitutionnelle n°2008-724 du 23 juillet 2008 et si l’enrichissement des missions confiées au Conseil économique, social et dorénavant environnemental est certain sur le plan de la compétence matérielle, la problématique est de savoir si cette réforme est un élément annonçant un renouveau de l’institution.   Contrairement aux conclusions de M. D.-J. Chertier selon lequel le CES connaîtrait «un positionnement incertain»[20], la Constitution de 1958 érige clairement cet organe en conseil du gouvernement[21] au niveau de l’opportunité des choix publics[22] et non au niveau de la « légalité » de ses choix comme doit le faire le Conseil d’Etat. La question de la place et de l’utilité de cette institution naît non pas de l’imprécision du texte originel, elle résulte de la concurrence institutionnelle et du déficit de légitimité dont est victime le CES. La difficulté réside dans la répartition des rôles entre les différents conseillers du pouvoir exécutif et dans le défaut de représentativité[23].   Le gouvernement a estimé qu’il y avait urgence à réformer cette institution, c’est pourquoi, la procédure accélérée devant le Parlement[24] a été enclenchée pour le vote du projet de loi organique[25].   Le texte définitif adopté le 27 mai 2010 à la suite de la réunion de la commission mixte paritaire ne dénature pas les principes fixés dans le projet de loi organique d’août 2009. Néanmoins, le débat devant les deux assemblées législatives a apporté d’utiles et de pertinentes corrections au projet gouvernemental. Les deux rapports du député DIARD (rapport n°2309) et du sénateur VIAL (rapport n°416)[26] ont mis en exergue les problématiques majeures à régler : la composition du CESE, le champ d’intervention du CESE, la coopération entre le CESE, le Gouvernement et le Parlement, la saisine du CESE.   Toutefois, la loi constitutionnelle de juillet 2008 et la loi organique n°2010-704 du 28 juin 2010 ne marquent pas une césure fondamentale avec les errances du passé. Si par cette réforme, le CESE porte les stigmates de la modernité (droit de pétition[27], parité[28], limitation du nombre des mandats[29]), il n’empêche que cette modification institutionnelle s’inscrit toujours dans le mouvement tératogène dans lequel le CES s’est engouffré depuis sa création en 1958.   Sa morphologie est monstrueuse à cause d’un excès de compétence (économique, social, environnemental, culturel, sanitaire) et surtout à cause d’une composition anormale, ce qui est un obstacle à sa légitimation et à son ancrage dans les institutions de la République Française. Cet organe, qui ne peut prétendre aux honneurs du label d’«assemblée parlementaire» ou de Conseil de la République, comme cela avait été envisagé dans un projet de révision constitutionnelle en mémoire à l’ancien Sénat de la IV e République[30], est à la croisée des pouvoirs exécutif et législatif (I) et au confluent des démocraties des corps intermédiaires et d’expertocratie (II).   Suite Partie I, La réforme du Conseil économique et social français par Jean-Joël GOVERNATORI Suite Partie II, La réforme du Conseil économique et social français par Jean-Joël GOVERNATORI   [1]http://www.lecese.fr/sites/default/files/communiques/CP%20bureau%20260213%20petition%20citoyenne_0.pdf   [2] D. Rousseau, Chiche pour une réforme du Conseil constitutionnel, in Mélanges en l’honneur de J.-F. Lachaume, Le droit administratif : permanences et convergences, Dalloz 2007, p. 911.   [3] V. Etude d’impact du projet de loi organique relatif au CESE, août 2009, p. 3   [4] Créé par décret n°2006-260 en date du 6 mars 2006 et succédant au Commissariat général du Plan, le Centre d’analyse stratégique est un organisme directement rattaché au Premier ministre qui a pour mission d’éclairer le Gouvernement dans la définition et la mise en œuvre de ses orientations stratégiques en matière économique, sociale, environnementale ou culturelle   [5] L'article 6 de la loi n°2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a consacré et élargi le rôle du Conseil d'orientation des retraites et le décret n°2004-453 du 28 mai 2004 fixe sa composition et son organisation.   [6] Le conseil d’analyse de la société est chargé «d’éclairer les choix politiques du Gouvernement, par l’analyse et la confrontation des points de vue, lorsque les décisions à prendre présentent des enjeux liés à des faits de société», cf. Article 1er du décret n° 2004-666 du 8 juillet 2004.   [7] Rapport remis au Président de la République le 15 janvier 2009 par M. D.-J. Chertier.   [8] Un rythme de travail soutenu : 31 avis et études rendus en 2008, v. Rapport remis au Président de la République le 15 janvier 2009 par M. D.-J. Chertier.   [9] Sur la question du mandat des membres du Conseil économique, social et environnemental, v. Assemblée nationale. XIIIe législature. Session extraordinaire de 2008-2009. Compte rendu intégral. Deuxième séance du mercredi 1er juillet 2009, cf. http://www.assemblee-nationale.fr/13/cri/2008-2009-extra/20091002.asp#P377_70174)   [10] L’ancêtre du CES sous la Troisième République est le conseil national économique qui a été créé par décret du 16 janvier 1925 et a acquis un statut légal par l’adoption de la loi du 9 avril 1926. Sa composition a été élargie par la loi du 19 mai 1936.   [11] V. F. Gaillard, Le Conseil économique et social, thèse Paris, 1975 ; v. ensuite G. Millin de Grandmaison, Les Conseils économiques français, leur genèse et leur évolution, thèse Paris, 1962 ; v. aussi, G. Cahen-Salvador, Le conseil national économique in Droit social, 1946 ; v. enfin, J. Rivero, Le Conseil national économique, Collection droit social, mai 1957.   [12]Suivant l’article 25 de la Constitution du 27 octobre 1946 «  Un Conseil économique, dont le statut est réglé par la loi, examine, pour avis, les projets et propositions de loi de sa compétence. Ces projets lui sont soumis par l'Assemblée nationale avant qu'elle n'en délibère. Le Conseil économique peut, en outre, être consulté par le Conseil des ministres. Il l'est obligatoirement sur l'établissement d'un plan économique national ayant pour objet le plein emploi des hommes et l'utilisation rationnelle des ressources matérielles.   [13] C.-L. Vier, commentaire du Titre X de la constitution de 1958, p. 1190, in La constitution de la République française, F. Luchaire et G. Conac (dir.), Economica 1979, 2e éd., p. 1190.   [14] CE Ass., Assemblée, 239509, 4 juillet 2003, A, M. Denoix de Saint Marc, pdt., M. Debat, rapp., Mme Mitjavile, c. du g ; CE ass. 17 avril 1970, Fédération nationale de la coiffure et des professions connexes de France et de la Communauté, p. 257.   [15] V. article 33, acte additionnel de 1815.   [16] Plus modestement, le rapport de la commission de réforme du CES de 1963 (dite « commission Vallon ») préconisait l’établissement d’une liste par un comité de sages, sur laquelle le Gouvernement devrait faire porter son choix. [17] Propos cités par S.-L. FORMERY, La Constitution commentée, Hachette Supérieur, p. 137.   [18] D. TURPIN, La réformette du Conseil économique et social, in RDP 1985, p. 15   [19] Loi n°84-499 du 27 juin 1984 modifiant l'ordonnance 581360 du 29-12-1958 portant loi organique relative au conseil économique et social. Sur les problèmes liés à la composition du CES, v. P. Mendès France, La République moderne, NRF Idées, Paris 1966, p. 127.   [20] Rapport remis au Président de la République le 15 janvier 2009 par M. D.-J. Chertier, p. 4.   [21] V. M. Aubry, Le Conseil économique, LDGJ Paris 1953 ; v. ensuite G. et A. Merloz, Le Conseil Economique et Social en France sous la Vème République, Droit social, n° 11, 1976, v. aussi, P. Beurier, Le rôle du conseil économique et social, RDP 1983, p. 1627 et s.   [22] Le texte de l’ordonnance de 1958 ajoute que « Par la représentation des principales activités économiques et sociales, le Conseil favorise la collaboration des différentes catégories professionnelles entre elles et assure leur participation à la politique économique et sociale du Gouvernement (…) ».   [23] Sur cette question, v. P. Rosanvallon, Le peuple introuvable : Histoire de la représentation démocratique en France, Folio, Histoire.   [24] V. article 45 alinéa 2 et 3 de la Constitution de 1958   [25] Texte n° 1891 de M. Henri de RAINCOURT, ministre chargé des relations avec le Parlement, déposé à l'Assemblée Nationale le 25 août 2009.   [26] Pour voir le dossier législatif, voir http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl09-395.html.   [27] Article 5 de la loi organique n°2010-704 du 28 juin 2010.   [28] Article 7 de la loi organique n°2010-704 du 28 juin 2010.   [29] Article 9 de la loi organique n°2010-704 du 28 juin 2010.   [30] V. S.-L. FORMERY, La Constitution commentée, op. cit., p. 138.     Cet article n'engage que son auteur.
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